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算好生態保護的“經濟賬”——全國政協“建立生態補償機制中存在的問題和建議”專題調研綜述

2019-06-10來源:人民政協報
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“綠水青山就是金山銀山,在生態環境保護上一定要算大賬、算長遠賬、算整體賬、算綜合賬,中央和地方都要落實好生態補償機制,將生態補償作為脫貧攻堅的重要舉措,讓保護生態環境的地方不吃虧、能收益,讓農民成為綠色空間的守護人。”

關于生態補償,習近平總書記如是說。黨的十八大提出建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的生態補償制度,十八屆三中全會通過《關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求實行生態補償制度,十八屆四中全會明確提出制定生態補償等法律法規,到了2017年黨的十九大,建立市場化、多元化生態補償機制被提上議事日程,生態補償機制建設有序推進,逐步上升為生態文明體制改革的重要內容。

然而,要算清生態補償這筆賬并不容易。誰應該是補償主體?按什么標準補償?補償多久?被補償方應該承擔什么責任?怎么處理好環境保護和發展的關系?企業和社會公眾應如何參與生態補償?為了尋找這些答案,5月12~17日,全國政協副主席李斌率人口資源環境委員會“建立生態補償機制中存在的問題和建議”專題調研組奔赴安徽和浙江,對我國首個跨流域生態補償機制即新安江流域生態補償機制試點深入調研,力圖厘清建立生態補償機制中存在的問題,總結提煉兩地好的做法和經驗,對完善生態補償機制提出可行性強的意見建議,為進一步完善生態文明制度體系,建設美麗中國建言獻策。

■高位推動“新安江模式”不同凡響

新安江是華東地區重要生態屏障,也是長三角重要戰略水源地。發源于黃山市休寧縣六股尖,是安徽省僅次于長江、淮河的第三大水系,也是浙江省最大的入境河流。新安江安徽段出境水量占千島湖年均入庫水量的60%以上,水質常年達到或優于地表水河流二類標準,是目前我國水質最好的河流之一。

2012年,在財政部、原環保部等部門的組織協調下,皖浙兩省相互配合,新安江流域生態補償機制試點正式啟動。2012~2014年是首輪試點,補償資金上,3年累計15億元,其中中央財政每年出資3億元,安徽、浙江兩省每年分別出資1億元;考核方式上,以安徽、浙江兩省跨界街口斷面水質高錳酸鹽、氨氮、總磷、總氮四項指標測算補償指數,年度水質達到考核標準,浙江撥付給安徽1億元,反之安徽撥付給浙江1億元,中央財政3億元全部撥付安徽省。

2015~2017年為第二輪試點周期,這輪試點突出“雙提高”,即提高資金補助標準、提高水質考核標準。補償資金上,3年累計21億元,其中中央資金3年9億元,按4億元、3億元、2億元退坡方式補助;皖浙兩省每年各2億元。考核方式上,繼續以街口斷面水質測算補償指數,基準限值調整為2012-2014年3年聯合監測均值,同時實行分檔補助、好水好價。

隨著2018年第三輪試點啟動,新安江流域生態補償機制試點的成效逐漸顯現:流域總體水質為優并穩定向好,千島湖水質實現同步改善;經生態環境部規劃院評估,新安江生態系統服務價值提升為246.5億元,水生態服務價值64.5億元;試點入選全國“改革開放40年地方改革創新40案例”,流域內干部群眾生態環保意識進一步增強,幸福感和獲得感進一步提升;試點工作建立了一整套完整的工作機制,并寫入中央《生態文明體制改革總體方案》,為全國生態補償工作提供了經驗借鑒。試點經驗已在全國6個流域、10個省份、多個領域復制推廣。

“新安江流域是生態補償機制建設的先行探索地。試點以來,皖浙兩省將生態文明建設融入經濟、政治、文化、社會建設各方面和全過程,探索出了一批可復制、可推廣的生態文明制度機制,形成了‘新安江模式’。”全國政協常委、人口資源環境委員會副主任,九三學社中央副主席兼秘書長印紅表示。

“‘新安江模式’是以生態補償為核心,以生態環境保護為根本,以綠色發展為路徑,以互利共贏為目標,以體制機制建設為保障的生態文明建設模式,展現出了強大的生命力。”全國政協人口資源環境委員會駐會副主任高波高度肯定了新安江流域生態補償工作的成果。

■“錢場”“人場”皆須“捧”

按照規劃,2018~2020年為第三輪試點期。然而,委員們在調研中卻發現,原本呈全面推開之勢的試點工作出現了動力不足。

壓力首先來自于部分補償資金的退坡。據了解,第三輪試點期間,中央財政不再給予資金補償,只皖浙兩省每年各出資2億元,這讓本來就感覺補償資金缺口很大的安徽省更沒有“安全感”。

“試點以來,黃山市在新安江綜合治理、城鄉污水治理、農村垃圾與河道整治等方面累計投入130.8億元,但補償資金僅有39.6億元,加之已建成的村級保潔、河面打撈、環境監管、污水處理等項目日常運行管護投入都很大,治理資金矛盾非常突出。”安徽省黃山市市委書記任澤鋒表示。

浙江省對于國家層面缺席第三輪生態補償也有自己的看法。“2012年省際間實施生態補償機制以來,安徽省圍繞新安江環境保護投入大量資金,前兩輪試點,中央和浙江省共同撥付給安徽補償資金,從實踐上看,國家層面資金的撬動、引導作用是不可替代的。”浙江省副省長彭佳學表示。

兩省期待的不僅是國家補償資金,還有來自國家層面的協調。

與前兩輪相比,第三輪試點對水質考核標準更高,在水質考核中加大總磷、總氮的權重,氨氮、高錳酸鹽、總氮和總磷四項指標權重分別由原來的各25%調整為22%、22%、28%、28%,相應提高水質穩定系數,由第二輪的89%提高到90%,這讓安徽省感覺保護壓力很大——各項指標都已觸及水質改善的“天花板”,一旦遭遇極端天氣,水質就難以控制。由此產生的浙江省應加大補償資金投入的想法又無法得到浙江省的認可,于是兩省在生態補償具體指標上的反復磋商讓雙方都覺得牽扯了過多精力。

“生態保護補償機制涉及生態領域和要素多,生態功能價值差異較大,特別是水生態保護補償,不同于森林、草原等生態要素在空間上相對固定的特點,具有流動性,并與陸域其他生態要素緊密關聯,導致主客體損益關系及空間范圍難以界定。”全國政協常委、生態環境部副部長、九三學社中央副主席黃潤秋說。

“正是由于這個原因,各省出于對各自發展和利益保護,訴求必定會存在差異,如果國家層面不充分發揮其組織者、協調者、引導者的角色,指導和協調生態補償工作,新安江試點的進一步發展必定阻力重重。”全國政協人口資源環境委員會副主任、環境化學與生態毒理學國家重點實驗室主任、中國科學院院士江桂斌表示。

在全國政協委員、自然資源部自然資源所有者權益司司長廖永林看來,生態補償主體動力不足本來就主要體現在橫向補償方面,而且對于補償對象來說,多是發展滯后、財力緊張的地區,生態保護補償與其付出的發展機會成本、作出的生態保護貢獻不對等。這就需要政府方面進一步發揮財政資金引導作用,加強生態保護補償需求和政策的統籌銜接,加大中央財政轉移支付力度,確保生態保護補償取得實效。

“在生態保護的過程中,國家也是受益者。按照生態補償制度誰受益誰補償的原則,國家不應缺席。”廖永林說。

■用基礎研究推進補償立法

基礎研究在科技領域的重要作用無須多言,在生態補償機制中,理論基礎的進一步夯實也十分重要。這是因為,清楚并科學作答生態補償中誰來補、補給誰、怎么補、補多少等方面的問題無法回避。而現階段,這些問題的答案還不甚明確。

比如,大部分研究推薦以評估生態系統服務功能的損益,或是分析因保護水生態而限制發展對應的機會成本等方法來測算補償標準。但實際操作層面,受主客觀因素等影響,往往計算結果差異較大,且與實際支付能力和意愿背離較遠等情況出現。再比如,目前一些流域層面開展的生態保護補償,大多以跨界斷面水質指標是否達標作為下游補償上游的基準,只反映了由于水質變化對應的損益關系,難以體現上下游在下泄水量、水生態空間等方面的權責關系。

此外,我國也沒有對生態保護補償的專門立法,2010年國務院曾將《生態補償條例》列入立法計劃,但至今尚未出臺。相關法規及配套制度建設也比較滯后,在生態補償的很多方面缺乏法律依據和剛性約束。一些地方政府出臺了規范性文件,但權威性和約束性較弱。蘇州市、無錫市分別出臺的地方性法規《蘇州市生態補償條例》(2014年)、《無錫市生態補償條例》(2019年),內容也僅為對財政轉移支付補償資金的規定。

“在實際工作中,國家的政策在一定程度上缺乏操作性,各地的制度又缺乏權威性,使得生態補償在落實中伸縮性較強、彈性空間較大,容易出現隨意性問題。目前,有關生態補償的規定分散在多部法律中,對補償范圍、主體、原則、內容、對象、方式和實施措施缺乏具體規定,缺乏系統性和可操作性,修改完善難度不小。”全國政協委員、民革浙江省委會副主委、浙江省高級人民法院副院長朱新力表示。

在他看來,應進一步加強基礎研究,完善生態保護補償制度體系。在總結分析現行生態保護補償機制實施情況基礎上,進一步加強基礎理論研究,推進立法前期研究,開展征收相關稅費法理分析等,進一步明晰生態保護補償的實施范圍、相關利益主體的權利義務、資金來源渠道和監管要求等,完善生態保護補償制度體系。

生態環境部綜合司督察專員夏光認為,需進一步明晰中央與地方間、政府與市場間在生態保護補償中的責權關系,加強不同領域區域各類生態保護補償資金和政策措施的銜接配套,進一步健全完善橫向生態補償協調機制、補償資金使用管理及績效評價機制等,形成系統完善和長期可持續的生態保護補償政策制度體系。

“建議開展生態系統服務評估和生態保護補償立法重大問題研究,支持條件成熟的地方探索生態補償立法,為研究制定生態保護補償標準體系、成效評估體系和推進生態保護補償立法創造條件。”黃潤秋表示。

■“兩手發力”是可持續發展的關鍵

皖浙兩省對于國家層面不再提供補償資金如此介意也從另一個方面反映出補償資金來源渠道和補償方式的單一。

我國在生態補償初期主要依托中央財政補助資金支持,企業和社會參與積極性不高,是生態補償機制建設的突出短板。這一現象在近年來生態補償的發展過程中并沒有太大的改善,補償資金依然主要依靠中央財政轉移支付。大部分地方政府用于生態保護補償的經費十分有限,且相對于生態保護的需求量,補償資金缺口較大,企事業單位投入、優惠貸款、社會捐贈等其他渠道缺失。除資金補助外,對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等補償方式在實踐中也比較少見。

雖然2018年,國家發改委、財政部等9部門聯合印發《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》,明確了在資源開發、排污權、水權、碳排放權抵消、生態產業、綠色標識、綠色采購、綠色金融、綠色利益分享等9大領域建立市場化補償機制,為推進市場化生態保護補償工作提供了基本依據。但由于生態保護補償市場培育難度較大,導致政策紅利并沒有明顯釋放。

“生態產品屬于公共產品,具有很強的外部效應,水權、排污權等市場化補償規模小,影響比較小,企業和社會公眾參與程度不高。隨著經濟高質量發展,碳排放量快速下降,碳價不斷走低,碳匯交易的前景不容樂觀。自然生態產品投入大而經濟效益低,對社會投資者吸引力不足。因此市場化生態補償培育難度較大,對企業和社會公眾的吸引力不足,這也決定了以財政轉移支付為主體的生態保護補償模式在短期內難以改觀。”印紅表示。

“如果一味依靠國家和地方政府提供補償資金,生態補償制度將不可持續。”廖永林直言。

委員們認為,應堅持政府和市場兩手發力,探索建立市場化多元化生態保護補償長效機制。政府方面,進一步發揮財政資金引導作用,加強各類生態保護補償需求和政策的統籌銜接,對位于中西部地區、貧困地區的重點生態功能區,加大中央財政轉移支付力度,研究實行國家重點生態功能區轉移支付資金與補償地區生態環境保護績效掛鉤的考核評估制度,確保生態保護補償取得實效。

市場方面,則應進一步健全資源有償使用和節約保護補償制度,引導生態受益者對生態保護者補償,同時推進生態產業發展、建立綠色利益分享機制,鼓勵和引導社會投資者對生態保護者補償。流域上下游間,除按照水質水量目標進行資金補償外,可借鑒京津冀晉4省市永定河流域一體化治理的模式,鼓勵上下游間探索流域水生態共同治理、對口協作等多元化補償方式和治理模式。

“在建立市場化多元化生態保護補償機制的過程中要鼓勵地方因地制宜開展實踐探索,加強基層實踐情況的跟蹤調研,注重挖掘提煉基層創新實踐的好經驗好做法,對其中可復制推廣的經驗加強宣傳推廣。”國家發展改革委地區振興司生態退化地區治理處副調研員劉通表示。

■從“綠水青山”到“金山銀山”

在調研中,安徽省各相關部門數次提到了發展的壓力問題。

據介紹,為保護新安江流域生態環境,黃山、宣城兩市執行了最嚴格的生態環境和水資源管理制度,堅決拒絕了一些可能影響生態環境的產業轉移,并關停并轉了一批企業,大力推進產業結構優化調整,犧牲了較多發展機會。目前,流域上下游在人均GDP、財政收入、城鄉居民收入等經濟指標上均差距較大,廣大群眾致富的愿望極其強烈。

如何處理好生態保護和綠色發展的關系?安徽省在這個問題上還沒有找到讓自己滿意的答案。

“下游受益方由于上游的保護和自身的修復管理,生態價值逐步提升,生態價值紅利逐步顯現,與上游形成較大的發展落差,上游如果不找到一條綠色發展的新路,與下游的差距會越來越大。”全國政協常委、中國長江三峽集團有限公司原黨組書記、董事長盧純表示。

“無論是縱向補償還是橫向補償,安徽省都不能寄予太大的希望,補償是獎勵式和引導式的,世界上沒有任何一個國家和地區依靠生態補償發家致富,發展關鍵還是要靠自己。”高波說道。

在盧純看來,如何在保護好生態、保護好水質的同時,探索一條綠色發展和高質量發展的路子,實現保護和發展長期協調是篇大文章。“保護不等于不發展,而是設置門檻,讓生態優先,實現綠色發展,如果不探索這樣的路子,生態補償機制也就失去了重要的生命力。”

盧純認為,生態產品具有區域整體性,時空連續性,社會公益性和經濟價值性,一定要探索生態產品經濟價值的實現路徑,建立起規則,評估的方法、標準,計算的方法和原則,為生態補償提供依據并協調好保護和受益者之間的利益關系,同時,國家也應指導和鼓勵地方在保護優先,生態優先的前提下,認真探索好綠色發展的路子,打通“綠水青山”向“金山銀山”的轉換通道。

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